浅谈划拨土地使用权的价格评估

陈中才

随着我国城市化进程的推进和土地市场的发育成熟，划拨土地使用权入市也比较常见。由于划拨土地没有使用年限，且土地使用证登记面积一般较大，规划用途和实际用途都发生了变化，在划拨土地使用权的处置上存在诸多限制条件，使得该类划拨用地土地使用权评估有一定难度。本人试就这一问题作一探讨。

一、划拨土地使用权的内涵及权能特征

划拨土地使用权是指经县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后，取得的国有土地使用权，或者经县级以上人民政府依法批准后无偿取得的国有土地使用权，是指土地使用者通过除出让土地使用权以外的其他各种方式依法取得的国有土地使用权。划拨方式的用地一般用于国家机关和军事用地、城市基础设施和公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地和法律、行政法规规定的其他用地。但由于历史原因，相当多的企事业单位取得划拨土地使用权；现阶段条件下经济适用房的建设用地普遍是通过行政划拨取得的。

与出让土地使用权相比，划拨土地使用权无限期使用，在二级市场上受到诸多限制。我们知道，所有权包含四项权能，即占有、使用、收益、处分。出让土地使用权也包含这四项权能。划拨土地使用权可以占有、使用、收益，但无处分权。1992年3月8日[1992]第一号令颁布《划拨土地使用权管理暂行办法》，该办法第五条明确规定，“未经市、县人民政府土地管理部门批准并办理土地使用权出让手续，交付土地使用权出让金的土地使用者，不得转让、出租、抵押土地使用权”。

划拨土地使用权价格有两个基本的组成部分，即土地平均取得成本和开发成本。以企业为例，在通过划拨方式取得土地使用权时，企业除了要支付土地补偿费、安置补助费、地上物补偿费、青苗补偿费或拆迁安置费及相关税费外，还要投入资金进行通上水、通下水、通讯、通路、通电、供暖等等基础设施的配套，才能满足企业的生产需要，支出的费用必然要考虑其资金利息以及投资购买土地产生的利润，因此，划拨土地使用权价格就包括土地取得费用、土地开发费用、税费、利息和利润。

二、划拨土地使用权价格评估方法

国家对企业改制、城市拆迁、抵押等方面的相关规定，为划拨土地使用权评估奠定了基础。2007年颁布的《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权，可以根据企业改革的不同形式和具体情况，分别采取国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资（入股）和保留划拨用地方式予以处置。除保留划拨用地方式外，其他处置方式均需进行评估；根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（四）项及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定，破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，在企业破产时，有关人民政府可以予以收回，并依法处置，依法处置时需要评估；《房地产估价规范》第6条明确规定：“以划拨方式取得的土地使用权连同地上建筑物抵押的，评估其抵押价值时应扣除预计处分所得价款中相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额”。

2002年7月1日实施的《城镇土地估价规程》规定，“划拨土地使用权价格与土地使用权出让金之和为出让土地使用权价格”。在实际估价时，总体的评估思路是先根据宗地条件，采用收益还原法、市场比较法、剩余法、成本逼近法和基准地价系数修正法等方法评估其出让土地使用权价格（通常设定为该用途的最高出让年限），扣除应缴纳的土地使用权出让金，即为划拨土地使用权价格。土地使用权出让金，区别土地使用权转让、出租、抵押等不同方式，按标定地价的一定比例收取，最低不得低于标定地价的40%。

1、成本法。划拨土地使用权价格应为土地成本价格，包括土地取得费、土地开发费、有关税费、利息、利润。在应用成本法评估时应注意以下几个方面：（1）、宗地允许有多种用途性质时，应根据最高最佳用途计算其地价指标；综合楼宇的地价计算，应按其不同用途的建筑面积来分摊地块面积，分别求取各用途的地价后，再按建筑面积的权重计算地块的综合地价指标；（2）、土地开发费总额不应超过熟地总价的６０％；超过时，应在评估报告中注明原因，并提供足够的依据。（3）、在整体划拨用地中有部分土地使用权出让，评估报告须明确出让部分的规划条件及回迁用地、配套公建用地的面积。

我们在进行评估中，坚持客观的重置成本，即以估价期日的、估价对象所在区域的平均取得成本和开发成本作为计价依据。一般地，利息以同期银行一年期存款利息加上一定的风险调整值确定，利润则是以估价对象的土地使用者所在行业的年平均利润率来确定。

成本法适用于无市场依据或市场依据不充分而不宜采用市场比较法、收益法和假设开发法进行估价的情况下的房地产估价。但未能全面考虑土地的效用、价值及市场供需关系，往往与市场价格存在较大差异。

2、收益还原法。最终划拨土地使用权价格等于划拨土地的纯收益除以土地还原利率。可以通过调查与待估宗地属于同一区域的国有企业租赁和租金水平来间接计算出国有土地租赁的租金，然后，用待评估地块的土地收益经过区域因素、个别因素的比较修正减去国有土地租赁的租金，求得待估划拨土地的纯收益。

A划拨用地年净收益；R为房地产资本化率；n为房地产收益年期。以上收益法评估价格含土地出让金，扣除土地出让金价格后，即为划拨土地使用权价格。正确运用该法能够测算出土地的客观价值，它往往适用于商业等有稳定收益或潜在收益的土地。

3、市场比较法。随着企业对划拨土地权益的日益增强，划拨土地使用权抵押、转让等行为的日益增多，划拨土地交易案例也会逐年增加。我们可以通过划拨土地交易案例进行交易情况、日期、区域及个别因素修正得出待估划拨土地使用权价格。市场比较法的基本公式： 宗地价格＝比较案例宗地价格×情况修正系数×容积率修正系数×时间修正系数×区域因素修正系数×个别因素修正系数×使用年期修正系数。应用中需明确：

（１）应选取不少于三个具有可比性的案例，即同一经济地区、用途相同的宗地。比较案例项目名称不得标明，可以用相应的代号加以表示。

（２）容积率修正表为：

容积率  1       2           3          4        5        6          7        8        9       10

修正值 1.00     1.91     2.74      3.5       4.2        4.9        5.6       6.3      7.0     7.7

（３）区域因素修正应综合考虑繁华程度、交通条件、环境质量、公共配套情况、基础设施条件等影响因素而得出修正系数。

（４）个别因素修正应综合考虑宗地形状、宗地面积、宗地规划、临街状况、宗地内开发程度 、面积、地质等影响因素而得出修正系数。

（５）．年期修正系数按下列公式计算：

其中：

R为土地还原利率， Ｎ：为宗地剩余使用年期 ；M为法定最高出让年期

4、假设开发法。假设开发法计算公式为：土地价格=开发完成后的房地产销售收入-开发成本-管理费用-投资利息-销售税费-开发利润

假定某划拨土地使用权地块，土地总面积为40000平方米，住宅用途，规划要求的建筑容积率为2.2。经过调查研究预计建成后住宅的平均售价为7000元／平方米，土地开发和房屋建安费用为4000元／平方米，管理费用和销售费用分别为土地开发和房屋建安费用之和的3％和6％，销售税金与附加为销售额的5.55％，当地购买土地应缴纳税费为购买价格的4％，正常开发期为2年，希望投入的总资金能获得20％的年税前收益率。假设银行贷款利率为6.48％，贷款资金为总投资的40%.

设该地块变更为出让用地的土地使用权价格为X。计算时，开发过程中发生的资金按均匀投入。

用假设开发法估价过程如下：因折现率就是预期收益率，所以，其折现率为15％。

(1)开发完成后房地产销售收入＝40000×2.2×7000／(1+15％)^2＝46578万元

(2)销售税金与附加现值＝46578×5.55％＝2585万元

(3)土地开发、房屋建安、管理费和销售费现值＝40000×2.2×3500×(1＋3％＋6％)／(1＋15％)＝29193万元

(4)购买土地应缴纳税费现值＝4%X

（5）投资利息=（X+29193+2585+4%X）×40%×6.48%/(1+15%)

(6)开发商利润= [X+29193+2585+4%X +（X+29193+2585+4%X）×40%×6.48%/(1+15%)]×20%×2／(1+20％)^2

由（1）=（2）+（3）+（4）+（5）+(6)得出：X≈3855（万元）

因此，划拨土地使用权价格=3855×（1-当地划拨转出让应纳土地出让金比例）

5、基准地价修正法。基准地价系数修正法是一种简便的宗地评估方法

基准地价系数修正法是按〈城镇土地估价规程〉公式（59）估算宗地地价：

V=V1b×（1±∑ki）× kj

式中，V1b——某一用途土地在某一土地级上的基准地价

∑ki——宗地地价修正系数

kj——估价期日、容积率、土地使用年期等其他修正系数

按此公式应用是比较方便的。V1b只要查基准地价表即可得到；∑Ki需根据待估宗地的区域条件和个别条件的分析，按照替代原则，与其所处区域的平均条件相比较，对照基准地价的修正系数表确定适当的修正系数；Kj是待估宗地的估价期日、容积率、土地使用年期等其他修正系数。

基准地价系数修正法同样适用于划拨土地使用权价格评估，特别是在市场比较案例较少的地方，使用该法更感方便。基准地价一般一至两年更新一次，在土地市场发生变化或影响土地价格的种种因素发生变化后，必须进行基准地价更新，对原基准地价进行全面或局部调整。

三、划拨土地使用权评估应注意的问题：

1、遵守土地估价的一般原则

划拨土地没有经过一级土地市场，因而，当它直接进入二级市场后，评估时就要充分考虑其特殊性，但必须遵守土地估价的一般原则。在进行评估时，可以先将划拨土地假设成可以在公开市场上自由转让的土地，并由此确定价格。只有在此假设前提之下，评估时才能符合替代原则、预期收入原则、最有效使用原则及供给与需求原则等。

2、充分考虑划拨土地使用权抵押评估中的风险

划拨土地使用权抵押是一种具有中国特色的土地市场行为。由于划拨土地属于国有资产，因此进行抵押前必须经过有关部门的批准。抵押人、抵押权人还需要与土地管理部门签定有关核定土地出让金的协议，其评估价格并不等同于土地的预期价格，而是比它低。在评估过程中，要充分考虑抵押期间的风险性，以保守性评估为指导原则，在测算出预期土地价格之后，应进行一定幅度的风险系数修正；

3、认真界定委托评估土地用途

拥有划拨用地的单位大部分是城镇国有企事业单位，而且获得划拨土地的时间基本上在我国土地使用制度改革之前。随着城市规划的调整和城市建设的逐步铺开，许多原来的划拨土地用途发生了变化，有的因为道路建设带来商机而转变成商业用地，有的因为住宅开发建设而转变为住宅用地。目前这类土地大部分未到土地管理部门办理土地用途变更手续，造成实际用途、规划用途和土地使用证登记的土地用途的不一致，因此，评估时要参照规划资料，根据土地估价的有效使用原则，认真界定委托评估土地的用途，并要求委托方先测量确定各类用途土地面积，然后按照不同用途分类测算土地价格，做到既遵循保守估价的原则，又避免评估结果失实。

4、在具体评估时，根据不同的评估目的，在评估报告中应就土地出让金的有关事项予以特别说明。

（1）以转让为目的，转让后按国家有关规定，受让方不需办理土地使用权出让手续，土地仍属划拨性质的，土地评估值中不应包括土地使用出让金。

（2）经有批准权的人民政府批准转让后变更为出让地，以给受让人提供地价依据作为估价目的的，评估机构出具的评估报告中应包含划拨土地使用权价格及土地使用权出让金的款项，并注明以上两项之和为受让人合法取得该土地使用权时所应支付的费用，同时，应分项就支付时间、原因及对象等加以具体说明。

（3）以抵押价值为评估目的时，划拨土地评估值中不应包括土地使用权出让金。划拨土地使用权抵押评估的目的是为抵押人，或抵押权人进行抵押贷款提供价格依据。如果债务人不能到期归还贷款，债权人处置抵押物时，必须先上交土地出让金和支付处置费用，剩余部分方可冲抵贷款本息。所以，评估结果应该是扣除了上交国家的土地出让金和处置费用后的价格。

（4）以确定拍卖底价为目的时，划拨土地的评估价值从理论上讲虽然不应包含土地使用权出让金，但在实际操作出具估价报告时，应把土地使用权出让金作为土地价值的一个内容并予以必要的说明。划拨土地拍卖时，应假定其为出让土地进行评估拍卖，然后以拍卖所得的价款扣除国家应得的土地出让金后，余下部分由抵押权人优先受偿。因此，拍卖底价的划拨土地使用权评估价值中应包括土地使用权出让金的款额，并予以必要说明，否则，拍卖所得中无法扣除土地出让金。

5、在对划拨土地使用权价值进行评估时，其取得成本和开发成本两项构成均应取社会平均成本，而非个别成本。

6、在对拆迁范围内的房地产特别是居民住宅进行评估时，其占用的划拨土地使用权应予以特殊的考虑。

在我国没有法律规定之前，在城市范围内的土地和城市范围以外的国有土地，除出让土地以外的土地，均按划拨土地进行管理，城市拆迁范围内相当多的居民住宅即属此类。根据对拆迁范围内的划拨地房地产进行评估时，考虑到拆迁评估属补偿性质，主要应针对房地产现状进行评估，而不应考虑土地未来的潜在价值，不能用最高最佳使用的预期原则进行评估。同时，在对旧城区的民宅进行拆迁评估时，应考虑到此类房屋占地很多是由继受而来，虽然现在对这一块作为划拨土地在进行管理，但在评估时也应考虑这种继受取得与典型的划拨取得之间的差异，以充分体现公开、公平、公正的原则。

参考文献

1、yycealjj男 18:07http://hi.baidu.com/yycealjj/blog/item/acdc3af5b3483b22bd3109d7.html   2009-01-14

2、逆风千里  划拨土地使用权价格评估方法        http://hi.baidu.com/hawk740706/blog/item/4732328f63f42bfd513d9236.html  2008-11-14 19:20

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4、东北财经大学金广建设管理学院 王来福  假设开发法中现金流折法与传统方法浅析   2008年   中国土地估价师协会网站

5、吴赛珍  《在上海地区用基准地价系数修正法评估地价需谨慎》     广东省土地估价师协会网站

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