浅谈城市房屋征收社会稳定风险评估

陈莹莹

 

摘要：本文通过对江苏省城市房屋征收社会稳定风险评估机制的探讨，简要论述了城市房屋征收社会稳定风险评估内容、评估要点以及评估方法的应用。

关键词：城市房屋征收  社会稳定风险评估

 

随着我国城市化进程的加快，越来越多的国有、集体土地以及房屋被征收，随之带来的拆迁、征收等矛盾冲突层出不穷。2011年1月19日，国务院颁布实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》，进一步规范城市房屋征收与补偿活动，解决了城市房屋征收中出现的众多问题与社会矛盾，但在实践中，房屋征收当事人之间利益冲突、摩擦事件仍然频发，成为影响社会稳定的重要因素。因此，分析研究社会稳定风险评估工作在城市房屋征收中发挥的作用，对其进行规范和完善，以更好地保障被征收人的利益、维护社会稳定，显得尤为重要。

一、城市房屋征收社会稳定风险评估的含义

城市房屋征收社会稳定风险评估，是指政府相关部门在房屋征收决定做出前，对房屋征收过程中可能影响社会稳定的因素开展系统的调查，科学的预测、分析和评估，制定风险应对策略和预案。为有效规避、预防、控制房屋征收实施过程中可能产生的社会稳定风险，为更好的确保房屋征收顺利实施。

二、江苏省城市房屋征收社会稳定风险评估机制

（一）国家、江苏省社会稳定风险评估制度中的相关规定

城市房屋征收关系全社会和谐稳定，一直受到各级政府的普遍关注。

2010年5月15日，国务院办公厅印发《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发明电[2010]15号），明确规定“拆迁项目立项前要组织专家论证，广泛征求社会各界特别是被拆迁人的意见，并进行社会稳定风险评估。对于没有经过社会稳定风险评估或群众意见较大的项目，一律不得颁发房屋拆迁许可证”。

2012年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》（中办发[2012]2号），将“城市建设中土地征用、拆迁扩建、居民安置等决策”纳入社会稳定风险评估重点范围，防止在决策、审批等前端环节因工作不当产生社会矛盾。

《江苏省社会稳定风险评估办法（试行）》（苏综治[2010]30号）第五条，将“征地拆迁”纳入容易引发社会矛盾的重点领域，“全面排查分析可能产生的社会矛盾，评估预测可能对社会稳定带来的负面影响，采取针对性措施化解矛盾、防范风险，从源头上预防不稳定事端的发生，切实维护人民群众的切身利益，维护社会和谐稳定” 。

（二）城市房屋征收社会稳定风险评估机制

在社会稳定风险评估机制在全国范围内推行的过程中，由于城市房屋征收引发了诸多影响社会稳定的事件，江苏省内有些城市制定了独立的城市房屋征收社会稳定风险评估制度，原南京市房产管理局2009年8月14日颁布《南京市城市房屋拆迁社会稳定风险评估办法》；无锡市建设局2010年7月7日颁布《无锡市城市房屋拆迁社会稳定风险评估暂行办法》；扬州市人民政府办公室2011年8月2日颁布《扬州市房屋征收与拆迁社会稳定风险评估办法》；盐城市人民政府办公室2012年5月8日颁布《盐城市市区国有土地上房屋征收社会稳定风险评估暂行办法》，此外，宿迁、南通、淮安、镇江等地也相继颁布实施“城市房屋征收社会稳定风险评估办法”。

从各地制定的相关制度看，城市房屋征收社会稳定风险评估主要包括对征收政策风险评估和征收项目风险评估。征收政策风险评估一般由地方政府或房屋征收管理部门组织实施，征收项目风险评估一般由拆迁人和委托的拆迁实施单位组织实施。各地制定的相关制度中分别规定征收政策和征收项目风险评估的评估内容、评估程序、评估结论及其对征收政策或征收项目实施的制约作用，并明确了考核与责任追究。

（三）城市房屋征收社会稳定风险评估机制法律地位

2011年1月21日，国务院颁布《国有土地上房屋征收与补偿条例》，第十二条规定“市、县级人民政府做出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估”，第一次通过立法形式确立了城市房屋征收社会稳定风险评估机制的法律地位，房屋征收决定做出前，必须进行社会稳定风险评估，以其作为房屋征收决定做出的法定程序。城市房屋征收社会稳定风险评估机制的构建必将成为征收法制建设的重要发展方向。但是，就目前省内已有的风险评估制度分析，有关社会稳定风险评估功能机制定位不明，在很大程度上影响了该制度的建设与发展。

三、评估内容

江苏省内各地制定的“城市房屋征收社会稳定风险评估办法”对评估内容均做出了明确规定，主要包括合法性、合理性、可行性和可控性评估。

（一）合法性评估

合法性评估内容包括：房屋征收事项的实施主体是否合法，即实施部门是否有相应的职权，并在权限范围内实施；房屋征收事项的实施内容是否合法，即房屋征收事项是否符合国家有关法律、法规和规划；房屋征收事项的实施程序是否合法，即房屋征收事项是否按照有关规定程序实施，依法进行公示、听证以及征求公众意见等。

（二）合理性评估

合理性评估内容包括：房屋征收事项是否坚持以人为本的科学发展观，符合大多数群众根本利益；是否做到改革力度、发展速度和社会可承受程度有机统一；是否做了广泛的宣传和公示，并且征求了群众意见，为绝大多数群众接受和支持；是否保持了相关政策的稳定性、连续性和统一性；是否兼顾人民群众现实利益和长远利益；是否兼顾了不同利益群体的不同诉求。

（三）可行性评估

可行性评估内容包括：房屋征收事项是否经过严格、科学的可行性论证；对需要举行听证或群众要求进行听证的事项是否履行了听证程序；是否具备人力、物力、财力等方面的保障；出台、实施的时机是否成熟；实施方案是否周密。

（四）可控性评估

可控性评估内容包括：房屋征收事项是否存在群众上访、社会负面舆论、媒体恶意炒作等公共安全隐患；针对可能出现的社会不稳定事件是否有相应的预警措施、应急处置预案和对策措施；可能出现的社会不稳定事件是否在可控制范围之内。

四、评估要点

（一）广泛公示

房屋征收社会稳定风险来源于广大受影响群体和相关利益群体，对相关群体的宣传、公示是社会稳定风险评估工作的基础和重点，只有广泛宣传、公示，才能多方收集公众意见，了解不同利益群体的不同诉求，是全面排查社会稳定风险因素的前提。

实施主体通过公告、媒体、网络、通报会等各种形式，对实施事项进行广泛公示，让相关群体充分了解房屋征收基本情况，征收事项的法律依据、相关政策，以及补偿标准和补偿方式等。

（二）利益相关者调查分析

1、利益相关者识别

利益相关者识别首先应明确房屋征收事项引发的各类社会影响，以及影响范围；其次，根据对房屋征收事项分析、历史资料查阅、相关经验等，对利益相关者进行初步识别；第三，通过座谈会、实地调查及利益相关者职能角色初步分析等，对主要利益相关者进行识别。

房屋征收事项利益相关者包括地方政府、征收人、被征收人以及外围群体，外围群体主要包括被征收房屋的承租人、继承人，被征收房屋周边居民等。利益相关者调查应重点关注弱势群体，如少数民族、低收入人群、生活困难人群等。

2、利益相关者调查

利益相关者调查可采用座谈会、问卷调查、重点走访、民意测评等多种方式。调查过程中应将全面调查与抽样调查、普通调查与典型调查相结合。此外，在调查过程中应充分考虑接受调查者的文化程度与社会背景，选择适合的沟通方式，以取得良好的调查效果。

利益相关者调查内容包括：①家庭情况：家庭人口、年龄、文化程度、就业、家庭收入；②居住或经营条件：被征收房屋面积、用途、结构、是否出租、是否有第二住所或经营场所；③被征收房屋周边公用基础设施条件：基础设施条件、交通条件、服务设施条件（学校、医院、商业设施等）；④对房屋征收事项的认知：对房屋征收事项的了解程度、对征收补偿方案（房屋征收目的、征收范围、房屋基本情况、房屋征收补偿方式及补助奖励标准、产权调换房、保障性住房、征收实施步骤和签约期限等）的了解程度及满意程度、是否支持事项实施、持负面态度的原因；⑤利益相关者诉求：利益相关者对被征收房屋的期望价值以及与实际补偿价值之间差距⑥公众参与情况：是否进行过公众参与、公众参与的具体环节、参与过程中发现的问题以及解决途径等。

3、利益相关者分析

从利益相关者在房屋征收事项实施过程中扮演的角色和发挥的作用入手，分析利益相关者的需求、利益相关者与房屋征收事项实施之间的相互影响，从而理顺房屋征收相关群体的利益关系，利于准确查找社会稳定风险因素，有针对性的制定风险规避措施。

（三）社会稳定风险评估

风险管理理论认为，风险是由风险因素、风险事件和损失三者构成的统一体，风险因素引起或增加风险事件，风险事件发生可能造成损失。那么，房屋征收社会稳定风险评估应从查找社会稳定风险因素入手，分析其成因，对其可能引发的风险事件进行预测，评估征收事项综合风险分值，最终确定社会稳定风险等级。

1、查找风险因素

根据社会稳定风险评估内容，可从房屋征收事项的合法性、合理性、可行性和可控性四个方面查找风险因素，并根据房屋征收事项特点确定各因素因子，如表1。

 

表1  房屋征收社会稳定风险评估因素、因子

 

因素	因子
合法性	事项实施主体的合法性
	事项实施内容的合法性
	事项实施程序的合法性
合理性	是否符合大多数群众根本利益
	房屋征收造成的损失是否超过了大多数群众的承受能力
	是否保持了相关政策的稳定性、连续性和统一性
	利益相关者认知	利益相关者对实施事项的了解程度
		利益相关者对房屋征收补偿政策、方案的了解程度
		利益相关者对事项实施的支持率
		利益相关者对征收补偿政策、方案的满意度
	利益相关者诉求	利益相关者对被征收房屋的期望价值
		期望价值与实际补偿价值之间差距
	环境影响	对生态环境的重大影响
		对周边环境产生的污染和破坏
	生活环境改变	房屋征收给当地居民生活习惯带来的改变程度
		房屋征收造成的利益相关人生产、生活、就学、就医成本增加
可行性	实施事项是否通过可行性论证
	对群众要求听证的事项是否进行了听证
	事项实施是否具备了人力、物力、财力方面的保障	补偿、建设资金落实情况
		安置用房的落实情况
		房屋征收工作职能机构设置情况
		利益相关者对补偿结果有疑义时是否有必要的申诉渠道
	事项实施的时机是否成熟
	事项实施方案是否周密
可控性	事项实施引发较大影响社会治安和不稳定事件的可能性
	事项实施范围内是否存在突出的社会治安、稳定问题
	预警措施完善程度
	应急措施完善程度

通过全面、系统排查房屋征收过程中的社会稳定风险因素，并分析其成因，可以准确预测征收事项实施可能出现的社会稳定风险事件，并制定有针对性的风险防范措施。

2、预测风险事件

根据风险因素分析结果，对房屋征收过程可能出现的风险事件进行预测。

合法性因素诱发社会稳定风险事件。事项实施主体不具有房屋征收管理职能权限，事项实施内容不符合有关法律、法规和规划，缺少相应的批准文件，未按规定程序实施等情形均会引发房屋征收事项的合法性遭质疑，严重情况下会引发群众抵制房屋征收项目实施。

合理性因素诱发社会稳定风险事件。房屋征收事项未进行广泛宣传、公示，未征求群众意见，征收事项和补偿方案不被大多数群众接受和支持，易引发群众不满情绪，严重情况下会引发抵制征收事项实施，甚至会引发群体性的不稳定事件。房屋征收补偿相关政策不具有时间或空间上的稳定、统一、连续性，易引发不同利益群体之前的攀比，房屋征收补偿协议不能达成一致，引发拖延、对峙风险。事项实施改变房屋被征收人的生活环境，打破其原有社会生活网络，引发群众对生活环境变化的不适应；同时，房屋征收造成利益相关人生产、生活、就学、就医成本增加，也会引发群众的不满情绪。事项实施对周边环境破坏会引发外围居民的不满，抵制房屋征收事项实施。

可行性因素诱发社会稳定风险事件。房屋征收事项未经可行性论证，未按规定进行听证，人财物保障不充分，事项实施时机未成熟，均会引发征收事项实施过程被迫中断，或延长实施周期，增加事项实施的成本，同时引发利益相关群体的负面情绪，严重情况会引发群众抵制房屋征收实施。群众申诉渠道不畅通，会引发越级上访事件，造成不良的社会影响。

可控性因素诱发社会稳定风险事件。征收事项实施过程中征收方采用非法强制手段，被征收方采用非理性对抗手段，均会引发社会治安问题，严重情况下会引发媒体恶意炒作、形成负面社会舆论、造成严重不良社会影响。因此，房屋征收应注重实施程序的合法性与合理性，杜绝暴力行为。

3、确定风险等级

以某城市房屋征收社会稳定风险评估为例，介绍风险评估方法的应用。

通过查找风险因素，预测出某城市房屋征收可能引发的社会稳定风险事件。现通过评估该房屋征收事项综合风险值，确定其社会稳定风险等级，最终得出评估结论。

首先，根据风险事件可能造成的损失确定各类风险事件的权重（W），取值范围[0,1]，可采用专家打分法确定，W取值越大，表示某类风险在整个事项社会稳定风险中的重要性越大，如表2。

 

表2  房屋征收社会稳定各风险事件权重

风险事件	权重
相关政策解释宣传不到位引发的群众抵制房屋征收事项实施风险	0.3
房屋征收过渡成本超出被征收人的承受能力风险	0.3
群众对生活环境变化不适应风险	0.1
群众对生活保障担忧的风险	0.2
环境破环对外围群众产生不良影响的风险	0.1

 

其次，确定风险事件发生的可能性（C），可将风险事件发生的可能性分为五个等级，等级值C按风险事件发生的可能性由小到大分别取值，如表3。

 

表3  房屋征收社会稳定风险事件发生可能性

风险事件发生可能性	很小	较小	一般	较大	很大
等级值	0.2	0.4	0.6	0.8	1.0

第三，将各类风险事件的权重与可能性等级值相乘，求出该类风险事件的风险值得分（W×C），把各类风险的得分加总求和，即得到整个事项的综合风险分值，即。综合风险的分值越高，说明事项风险越大，如表4。

表4  房屋征收社会稳定综合风险评价

风险 事件	权重	风险事件发生可能性					风险值
		很小	较小	一般	较大	很大
		0.2	0.4	0.6	0.8	1.0
相关政策解释宣传不到位引发的群众抵制房屋征收事项实施风险	0.3	√					0.06
房屋征收过渡成本超出被征收人的承受能力风险	0.3		√				0.12
群众对生活环境变化不适应风险	0.1			√			0.06
群众对生活保障担忧的风险	0.2	√					0.04
环境破环对外围群众产生不良影响的风险	0.1			√			0.06
综合风险							0.34

第四，根据征收事项综合风险分值确定风险等级评价标准，将风险等级分为三个级别：低风险、中风险和高风险，如表5。

 

表5  房屋征收社会稳定风险等级

综合风险分值	0.2~0.4	0.41~0.7	0.71~1.0
风险等级	低风险	中风险	高风险
风险等级说明	有少部分群众不理解、不支持，不会引发个人过激行为	有部分群众不理解、不支持，反应较强烈，可能引发矛盾冲突或个人过激行为	大部分群众有意见、反映特别强烈，可能引发大规模群体性事件或极易引发个人极端事件

从表4、表5可以看出，该房屋征收事项社会稳定风险综合分值为0.34，风险等级为低风险，在各类风险事件中房屋征收过渡成本超出被征收人的承受能力风险值最高，通过缩短房屋征收人过渡期限或提高过渡期间补助标准等措施，可以化解该风险。

（四）制定风险化解方案

根据各类风险事件预测结果，分析其诱发因素、风险涉及人员的数量和范围、风险值大小，制定有针对性的应对措施，包括加强政策解释宣传、调整完善实施方案、落实补偿资金和安置房源、保证群众申诉渠道畅通等，并明确各项措施的责任主体以及协作单位，制定完善、切实可行的风险化解方案。

 

参考文献：

[1]晋植、王学哲.城市房屋征收社会稳定风险评估研究[J].中国房地产估价与经纪，2011，（3）.

[2]杨芳勇.论社会燃烧理论在“重大事项”上的应用——重大事项社会稳定风险评估的理论基础与方法模型[J].中共浙江省委党校学报，2012，（4）.

[3]南京市房产管理局.南京市城市房屋拆迁社会稳定风险评估办法.2009.

[4]无锡市建设局.无锡市城市房屋拆迁社会稳定风险评估暂行办法.锡建开[2010]42号.

[5]扬州市人民政府办公室.扬州市房屋征收与拆迁社会稳定风险评估办法.扬府办发[2011]171号.

[6]盐城市人民政府办公室.盐城市市区国有土地上房屋征收社会稳定风险评估暂行办法.盐政办发[2012]59号.

[7]福安市城市建设项目管理有限公司.福安市韩阳大桥（阳头旧桥）改建工程房屋征收项目社会稳定风险评估报告. 2011年9月.

             （江苏苏信房地产评估咨询有限公司）